قرير التدقيق لعراق م عادة إعمانً لسياسات والإجراءات المستخدمة في إدارة مشروع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق ضمان نوعية الإنشاءات 22 تموز /يوليو 2005 SIGIR 05-012 التقرير رقم مكتب المفتش العام الخاص بإعادة إعمار العراق المفتش العام الخاص بإعادة إعمار العراق 22 تموز /يوليو 2005 مذكرة إلى مدير مكتب المشاريع والعقود قائد فرقة الخليج الإقليمية، سلاح المهندسين في الجيش الأميركي الموضوع: السياسات والإجراءات المستخدمة في إدارة مشروع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق - ضمان نوعية الإنشاءات (SIGIR 05-012 التقرير رقم) نقدم تقرير التدقيق هذا لمعلوماتكم واستخدامكم. أجرينا هذا التدقيق وفقاً لواجباتنا القانونية المنصوص عنها في القانون العام 106-108، كما تمّ تعديله، والذي يفرض إجراء تدقيق مستقل وموضوعي يتعلق بالبرامج والمشاريع الممولة من الأموال المخصصة أو المتوفرة عن طريق صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF). يفرض القانون العام 106-108، كما تمّ تعديله، بان نؤمن القيادة المستقلة والموضوعية، كما تنسيق وتقديم التوصيات بشأن السياسات المصممة لتعزيز الاقتصاد، والفعالية، والكفاءة في إدارة هذه البرامج والمشاريع، ومنع وكشف الهدر والاحتيال وإساءة الاستخدام. لا يحتوي هذا التقرير على توصيات، لذلك فلا حاجة إلى ردّ خطي عليه. إننا نقدر حسن معاملتكم لموظفينا. للمزيد من المعلومات حول تقرير هذا الموجز المؤقت للمعلومات، الرجاء الاتصال بالسيد جيمس بي ميتشل على jim.mitchel @sigirmil. أو على رقم الهاتف (703) 428-1100 ستيوارت دبليو بووين، جونيور no Tamef. المفتش العام 400 Army Navy Drive • Arlington, Virginia 22202 مكتب المفتش العام الخاص بإعادة إعمار العراق SIGIR 05-012 التقرير رقم 22 تموز /يوليو 2005 (D2005-DCPAAP-0005 المشروع رقم) السياسات والإجراءات المستخدمة في إدارة مشروع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق -ضمان نوعية الإنشاءات ملخص تنفيذي مقدمة. في أيار /مايو 2005، بدأنا تدقيقاً لتحديد ما إذا كانت السياسات والإجراءات والرقابة الداخلية التي تستخدمها المنظمات الحكومية الأميركية قد نتج عنها إدارة فاعلة لمشاريع إعادة إعمار العراق. تقرير التدقيق هذا هو الاول من سلسلة من التقارير تعالج السياسات والإجراءات المستخدمة من قِبل المنظمات الحكومية الأميركية داخل العراق لإدارة مشاريع إعادة الإعمار الممولة من جانب صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. يناقش هذا التقرير السياسات والإجراءات المستخدمة لإدارة ضمان نوعية الإنشاءات. الهدف. كان هدف هذا التدقيق تعيين السياسات والإجراءات والرقابة الداخلية التي وضعته لمنظمات الحكومية الأميركية لرصد ومراجعة مشاريع إعادة إعمار العراق. تم الحصول على هذه المعلومات كجزء من مراجعة أوسع لكفاءة سياسات وإجراءات ورقابة الحكومة الأميركية، وما إذا كانت تلك السياسات والإجراءات والرقابة تخضع لتنسيق كاف من جانب المنظمات الحكومية الأميركية وفيما بينها وما إذا كانت متناسبة بما فيه الكفاية مع الإدارة الفعالة والإنجاز في الوقت المُحدد لمشاريع إعادة إعمار العراق. اننا نعتزم إجراء مراجعات إضافية لتحديد فاعلية هذه السياسات، الإجراءات، الرقابة الداخلية وكفاية تنسيقها. النتائج. قام مكتب المشاريع والعقود وسلاح المهندسين في الجيش الأميركي، وهما المنظمتان الرئيسيتان المنخرطتان في مشاريع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، بإصدار تعليمات خطية حول السياسات والإجراءات المطلوبة لوضع وإدارة برامج إدارة ضمان نوعية الإنشاءات المتعلقة بمشاريع إعادة الإعمار المُمولة من الصندوق. ii جدول المحتويات الملخص التنفيذي المقدمة لخلفية الهدف لنتائج 3 السياسات والإجراءات الملحقات أ. النطاق والمنهجية 5 ب. الإجراءات التشغيلية المعيارية لمكتب المشاريع والعقود 7 ج. المختصرات 8 د. توزيع التقرير 10 ه. أعضاء فريق التدقيق خلفيا مقدمة في أيار/مايو 2005، بدأنا تدقيقا لتحديد ما إذا كانت السياسات والإجراءات والرقابة الداخلية المستخدمة من قِبَل المنظمات الحكومية الأميركية قد نتج عنها إدارة فعّالة لمشاريع إعادة إعمار العراق. تقرير التدقيق هذا هو الأول من سلسلة تقارير تعالج السياسات والإجراءات المستخدمة من قِبَل المنظمات الحكومية الأميركية داخل العراق لإدارة مشاريع إعادة الإعمار المُمولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF). يناقش هذا التقرير السياسات والإجراءات المستخدمة لإدارة ضمان نوعية الإنشاءات. نوعية الإنشاءات. الحصول على إنشاءات عالية النوعية مسؤولية يشارك فيها مقاول الإنشاءات والحكومة. على وثائق العقود ان تَحدد، وتضع، وتَعرّف بوضوح نوعية المواد ونوعية الصنعة اليدوية المطلوبة لمشاريع الإعمار. وعلى مقاولي الإعمار التقيد بشروط العقود وإنتاج الناتج المطلوب. تحدد بعض هيكليات الأشغال المدنية إجراءات إنشائية بدلاً من تحديد المنتج النهائي. في هذه الحالات، يكون المقاولون مسؤولين عن إجراءات مُحدّدة كما يكون على الحكومة ان تتحقق من الافتراضات التصميمية، ومن الرقابة على المشروع، وان تتأكد من نوعية المنتج النهائي. المقاولون مسؤولون عن جميع النشاطات الضرورية لإدارة ومراقبة، وتوثيق الأشغال، للتأكد من تقيدها بشروط العقود، والمخططات والمواصفات. وعليه، فان المقاول يقوم بتطوير وتطبيق نظام المقاول لرقابة النوعية من أجل إدارة ومراقبة وتوثيق جميع النشاطات الإنشائية والوظائف الأخرى التي لها علاقة بتسليم إنشاءات عالية النوعية. ضمان النوعية من قبل الحكومة. ضمان النوعية من جانب الحكومة هو العملية التي تضمن فيها الحكومة نوعية المنتج النهائي والمشروع، أو النوعية الإجرائية المُعيّنة. تبدأ عملية ضمان لحكومة للنوعية قبل بدء الإنشاءات بوقت غير قصير، وتتواصل لغاية قبول الإنشاء المُنجز . وفي حين ان ضمان الحكومة للنوعية مطلوب في جميع عقود الإعمار، فان مدى نشاط الحكومة بالنسبة لضمان النوعية يجب ان يتناسب مع قيمة ومدى تعقيد العقود المعنية. وفي أي حال، فان الرصد والمراقبة الفعالة للأنشطة الإنشائية من جانب الحكومة أمر بالغ الأهمية للتأكد من ان لمشاريع الإنشائية المُنجزة جاءت مطابقة لمواصفات العقود. إدارة مشاريع إعادة إعمار العراق. مكتب المشاريع والعقود (PCO) وسلاح المهندسين في الجيش الأميركي (USACE) هما المنظمتان الرئيسيتان المنخرطتان في إدارة المشاريع المتعلقة بصندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. فمكتب المشاريع والعقود مسؤول عن جميع النشاطات التي لها علاقة بإدارة الأصول، الشؤون المالية، والبرامج، والمشاريع، وعن إدارة كل من النشاطات الإنشائية وغير الإنشائية. الهدف كان هدف هذا التدقيق تعيين السياسات، والإجراءات، والرقابة الداخلية التي وضعتها المنظمات لحكومية الأميركية لرصد، ومراجعة مشاريع إعادة إعمار العراق. تمّ الحصول على هذه المعلومات كجزء من مراجعة أوسع حول فعالية السياسات والإجراءات والرقابة الداخلية للحكومة الأميركية، وعما إذا كانت تلك السياسات، والإجراءات، والرقابة لداخلية قد خضعت لتنسيق كاف من قِبَل وبين المنظمات الحكومية الأميركية، وعما إذا كانت نسقة بما فيه الكفاية لأجل تحقيق الإدارة الفعالة لمشاريع إعادة إعمار العراق وإنجازها في الوقت المُحدد. إننا نعتزم إجراء مراجعات إضافية لتحديد فعالية هذه السياسات، والإجراءات، والرقابة الداخلية، ومدى كفاية تنسيقها. بالنسبة لمناقشة نطاق التدقيق، والمنهجيات، والتغطية السابقة، أنظر الملحق أ. بالنسبة لتعريفات المختصرات المستخدمة في هذا التقرير، أنظر الملحق ج. بالنسبة لقائمة أسماء أعضاء فريق التدقيق، أنظر الملحق ه. السياسات والإجراءات أصدر مكتب المشاريع والعقود (PCO) وسلاح المهندسين في الجيش الأميركي (USACE)، وهما لمنظمتان الرئيسيتان المشاركتان في مشاريع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، السياسات والإجراءات الخطية لوضع وإدارة برامج إدارة نوعية الإنشاءات لمشاريع إعادة الإعمار المّمولة من الصندوق. مكتب المشاريع والعقود يدير مكتب المشاريع والعقود حوالي 13 مليار دولار من برنامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، تم تخصيص حوالي 8,7 مليار منها لمشاريع إنشائية، وهذا المكتب مسؤول عن جميع النشاطات الإنشائية. السياسات والإرشادات لوضع إجراءات إدارة نوعية الإنشاءات مُفصلة في إجراءاته التشغيلية المعيارية. بين حزيران/يونيو وكانون الأول/ديسمبر 2004، أصدر مكتب المشاريع والعقود أكثر من 100 إجراء تشغيلي معياري، وقد عينا من أصلها 42 إجراءً كانت لها علاقة بإدارة نوعية الإنشاءات والعقود. تراوحت هذه الإجراءات بين الرقابة على نوعية الإنشاءات وضمان التفتيش وصولاً إلى التفتيش النهائي، والقبول، وتسليم ما تم إنشاؤه. فوفقاً لأحد كبار المسؤولين في مكتب المشاريع والعقود، تكمّل هذه الإجراءات تنظيمات سلاح المهندسين في الجيش الأميركي، والتي تنطبق أيضاً على المشاريع التي يديرها المكتب. تتوفر قائمة الإجراءات التشغيلية التشغيلية المتبعة من مكتب المشاريع والعقود والتي تطبق على إدارة نوعية الإنشاءات في الملحق ب. سلاح المهندسين في الجيش الأميركي قانون سلاح المهندسين في الجيش الأميركي 6-1-1180 الذي يحمل عنوان "إدارة نوعية الإنشاءات" الصادر في 30 أيلول/سبتمبر 1995، يوفر السياسة العامة والإرشادات لوضع إجراءات إدارة النوعية عند تنفيذ المشاريع الإنشائية التابعة لسلاح المهندسين. يستند القانون إلى شروط القانون الفدرالي للمشتريات، ويُطبق على جميع عناصر سلاح المهندسين، والقيادات الرئيسية التابعة له، والمناطق والنشاطات التشغيلية الميدانية المسؤولة عن منح عقود مشاريع الإنشاءات والإشراف عليها. ويشير القانون، بأساسه، إلى أن تأمين إنشاءات جيدة النوعية مسؤولية مشتركة بين المقاول والحكومة. من جهة الحكومة، تبدأ العملية قبل بدء الإنشاء وتشمل مراجعة المخططات والمواصفات من حيث صلاحيتها للمناصفة، صلاحيتها للإنشاء، صلاحيتها للتشغيل، والمسؤولية البيئية؛ والمراجعات في الموقع للمطابقة مع المخططات؛ والتنسيق مع الوكالات المستخدمة للمنشآت أو مع أصحاب المصالح المحلية؛ وتحديد فترات الأداء ومتطلبات مراقبة النوعية؛ والتخطيط في المكتب الميداني؛ وإعداد مخططات مراقبة النوعية؛ ومراجعة خطط الرقابة على النوعية. الحكومة مسؤولة، إثناء عملية الإنشاء، عن فرض بنود العقد، والمحافظة على ضمان النوعية، والتفتيش لمراقبة النوعية وسجلات الأشغال، وقبول ما أنجز إنشاؤه. من جهته، يكون المقاول مسؤولين عن جميع النشاطات الضرورية لإدارة، ومراقبة، وتوثيق الأشغال للتأكد من التقيد بشروط وبمواصفات العقود. تشمل مسؤولية المقاولين ضمان وجود خدمات مراقبة كافية على الاشغال المنجزة في المواقع وخارج الموقع من قِبَل المقاولين، والموردّين، ومقاولي الباطن، والمختبرات الفنية، والمهندسين الاستشاريين. تشمل نشاطات الأشغال السلامة، وإدارة تسليم الأشغال، وجميع الوظائف الأخرى المتعلقة باحتياجات النوعية الجيدة للإنشاءات. الملحق أ- النطاق والمنهجية للحصول على المعلومات حول سياسات وإجراءات إدارة نوعية الانشاءات، راجعنا أجزاءً من القانون الفدرالي للمشتريات، والقانون 6-1-1180 لسلاح المهندسين في الجيش الأميركي، الذي يحمل عنوان "إدارة نوعية الإنشاءات"، المؤرخ في 30 أيلول/سبتمبر 1995، المنطبق على إدارة نوعية الإنشاءات، وناقشنا هذه القوانين مع مهندسين محترفين أصحاب خبرة في إعادة إعمار العراق (1). راجعنا أيضاً مؤشر الإجراءات التشغيلية المعيارية العائد لمكتب المشاريع والعقود لتعيين تلك الإجراءات المطبقة على إدارة نوعية الإنشاءات، وحصلنا على وراجعنا جميع الإجراءات المطبقة لاكتمال الإنجاز. وناقشنا أيضا هذه الإجراءات مع كبار المسؤولين في مكتب المشاريع والعقود. قمنا بتدقيق الأداء هذا ابتداء من أيار /مايو وحتى نهاية شهر تموز /يوليو 2005 وفقاً لمعايير التدقيق الحكومية المقبولة بوجه عام. حدود النطاق. لم نختبر مدى كفاية الإجراءات التشغيلية المعيارية العائدة للقانون الفدرالي للمشتريات أو لسلاح المهندسين في الجيش الأميركي. اننا نعتزم اختبار كفاية القوانين، والسياسات، والإجراءات، والرقابة الداخلية، وتنفيذ تلك الإرشادات في سلسلة من المراجعات على لموقع، وسوف نقدم نتائجنا في تقارير تدقيق لاحقة. التغطية السابقة. لم يسبق ان أجريت تدقيقات خلال السنوات الخمس الماضية مع نفس أهداف أو مع أهداف مشابهة لهذا التدقيق. (1) كان هؤلاء المهندسون المحترفون نائب رئيس مكتب المشاريع والعقود للعمليات؛ ومدير المشروع الحكومي لقطاع المياه في مكتب المشاريع والعقود؛ والمدير الفني الرئيسي في مكتب المفتش العام الخاص بإعادة إعمار العراق. الملحق ب- الإجراءات المعيارية التشغيلية لمكتب المشاريع والعقود تم تحديثه في 2005/3/31 رقم الإجراء التاريخ الفعلي العقود 04/11/5 المرجع التمهيدي للمقاولات CM-100 فواتير المقاول 04/6/30 CM-101 04/11/5 تقييم أداء المقاول وتحديد جداول الأجور CM-102 04/6/30 إجراء مفاوضات حول نطاق وسعر أوامر المهمة day book CM-103 04/7/5 إدارة الممتلكات الحكومية التي اشتراها المقاولون CM-104 04/11/5 تعيين وتكليف ممثلي ضباط العقود CM-105 04/11/5 تعديل معايير خطط منح الأجور CM-106 الإنشاء 04/6/20 إجراء المراقبة على نوعية إنشاءات المقاول والتفتيش لضمان CN-100 النوعية 04/6/17 إعداد خطة الإدارة إنشاءات المشروع CN-101 04/6/29 تعقب أوجه القصور في الإنشاءات المتبع من المقاول لمراقبة CN-102 وضمان النوعية 04/6/20 خطة رقابة المقاول لنوعية الإنشاءات CN-103 04/6/29 جتماع التفاهم المتبادل حول مراقبة وضمان المقاول لنوعية CN-104 الإنشاءات 04/6/20 عملية مراجعة تسليم الإنشاءات CN-105 04/6/20 مراجعات الصلاحية للمناقصة، والصلاحية للإنشاء، والصلاحية CN-106 للتشغيل، والمراجعة البيئية المدفوعات المؤقتة لعملية الإنشاء (الكلفة زائد الأجور) 04/12/19 CN-107 خطة الوقاية ضد الحوادث 04/6/20 CN-108 04/12/19 تحديث برنامج العمل والمدفوعات الجزئية للإنشاءات المحددة CN-109 بأسعار ثابتة 04/6/30 إعداد سجل لتسليم الإنشاءات CN-110 المؤتمر السابق للإنشاءات 04/6/30 CN-111 معالجة تقييمات أداء مقاول الإنشاءات 04/6/30 CN-112 طلب المعلومات حول الإنشاءات 04/6/30 CN-113 إعداد خرائط مثل البناء 04/7/5 CN-114 04/6/30 صور فوتوغرافية لإنشاءات المشروع CN-115 04/6/30 إعداد خطة أمنية للمشروع CN-116 لتدريب على التشغيل والصيانة 04/6/30 CN-117 04/12/25 التفتيش النهائي، والقبول، والتسليم النهائي للإنشاءات CN-118 Rev 1 إعداد كتيبات تعليمات التشغيل والصيانة 04/6/30 CN-119 04/7/5 بدء تشغيل النظام واختبارات ما قبل التشغيل CN-120 تعديل العملية بسبب التغييرات (الموجهة والبناءة) 04/7/15 CN-121 04/6/30 تعديل العملية بسبب التغيير أوضاع الموقع CN-122 تعديل العملية بسبب التأخير المبرر 04/7/5 CN-123 04/6/30 تعديل العملية بسبب التغيير المطلوب من المستخدم (المشروع) CN-124 04/7/5 تعيين مسؤولي عقود المشتريات، والإدارة، والإنهاء CN-125 04/7/5 عملية إيقاف أشغال (المقررة والبناة) للإنشاءات CN-126 حل النزاعات والمطالب المتعلقة بالعقود 04/12/19 CN-127 إنهاء العقد بسبب صالح الحكومة أو بسبب قصور المقاول 04/12/19 CN-128 الإشغال المفيد 04/7/5 CN-129 أمر المهمة بالمدفوعات النهائية والإقفال (الكلفة زائد الأجور) 04/12/19 CN-130 04/12/19 اختبارات المصنع لمراقبة المقاول على النوعية CN-131 04/7/5 إجراءات التصليحات المكفولة CN-132 04/6/29 التحقيق في الحوادث والإبلاغ عنها CN-133 04/7/5 لحفاظ على الموارد التاريخية، والأثرية، والثقافية CN-134 الملحق ج- الاختصارات IRRF صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق PCO مكتب المشاريع والعقود USACE سلاح المهندسين في الجيش الأميركي الملحق د - توزيع التقرير وزارة الخارجية وزير الخارجية المستشار الرئيسي للوزير والمنسق للعراق السفير الأميركي في العراق مدير مكتب إدارة إعادة إعمار العراق المفتش العام لوزارة الخارجية. وزارة الدفاع نائب وزير الدفاع مدير مكتب دعم إعادة الإعمار الدفاعي في العراق مساعد وزير الدفاع (المراقب العام للحسابات)/ المسؤول المالي الرئيسي نائب المسؤول المالي الرئيسي نائب المراقب العام للحسابات (للبرنامج/الموازنة) لمفتش العام، وزارة الدفاع وزارة الجيش مساعد وزير الجيش لشؤون التزويد واللوجستيات والتكنولوجيا النائب الرئيسي لمساعد وزير الجيش لشؤون التزويد واللوجستيات والتكنولوجيا نائب مساعد وزير الجيش (السياسة والمشتريات) مدير مكتب المشاريع والعقود مساعد وزير الجيش للإدارة المالية والمراقب العام للحسابات قائد سلاح المهندسين في الجيش الأميركي قائد فرقة الخليج الإقليمية المدقق العام في الجيش منظمات دفاعية أخرى 10 مدير، وكالة تدقيق العقود الدفاعية منظمات أخرى للحكومة الفدرالية مدير مكتب الإدارة والموازنة لمراقب العام للحسابات في الولايات المتحدة المفتش العام لوزارة المالية لمفتش العام لوزارة التجارة المفتش العام لوزارة الصحة والخدمات الإنسانية المفتش العام، الوكالة الأميركية للتنمية الدولية لجان الكونغرس واللجان الفرعية، الرئيس مجلس الشيوخ الأميركي لجنة التخصيصات المالية في مجلس الشيوخ للجنة الفرعية للشؤون الدفاعية اللجنة الفرعية للشؤون الخارجية، والعمليات الخارجية، والبرامج المرتبطة بها لجنة مجلس الشيوخ لشؤون القوات المسلحة لجنة مجلس الشيوخ لشؤون العلاقات الخارجية للجنة الفرعية لشؤون الشرق الأوسط وجنوب آسيا اللجنة الفرعية الخاصة بالعمليات الدولية والإرهاب لجنة مجلس الشيوخ لشؤون الأمن الوطني والشؤون الحكومية اللجنة الفرعية لشؤون الإدارة المالية الفدرالية، والمعلومات الحكومية والأمن الدولي اللجنة الفرعية للإشراف على شؤون الإدارة المالية والموازنة والأمن الدولي مجلس النواب الأميركي جنة مجلس النواب حول التخصيصات المالية للجنة الفرعية حول الشؤون الدفاعية اللجنة الفرعية حول العمليات الخارجية، تمويل الصادرات، والبرامج المرتبطة بها جنة مجلس النواب للقوات المسلحة جنة مجلس النواب للعلاقات الخارجية للجنة الفرعية للشرق الأوسط وآسيا الوسطى اللجنة النيابية حول الإصلاح الحكومي للجنة الفرعية الخاصة بكفاءة الحكومة والإدارة المالية للجنة الفرعية الخاصة بالأمن القومي والتهديدات الناشئة والعلاقات الدولية 12 الملحق ه- أعضاء فريق التدقيق أعدّ تقرير التدقيق هذا مكتب مساعد المفتش العام للتدقيق التابع لمكتب المفتش العام الخاص بإعادة إعمار العراق. يضم فريق مكتب المفتش العام الخاص بإعادة إعمار العراق الأعضاء الذين ساهموا في التقرير: مايكل أي. ستانكا وليام جاي. وايتهيد لويد إي. ويلسون 13